湖南人和人（常德）律师事务所  梅刚*[1]、曹磊*[2]律师 

摘要：党的十九大提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，实施食品安全战略，让人民吃得放心。生态环境与资源保护、食品药品安全问题放到了国家战略层面，涉及了国家利益和社会公共利益，由此对公益诉讼制度提出了更高要求。律师行业作为公益诉讼的重要阵地，肩负了新时代下的新使命。为落实党的方针政策和战略部署，充分发挥律师的积极作用，需要从立法完善、经费保证、组织保障等方面激励律师参与公益诉讼，开创公益诉讼新局面。

关键词：律师公益诉讼新局面

十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式。要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。实施食品安全战略，让人民吃得放心。可以说，生态环境与资源保护、食品药品安全问题关系到国家长治久安、社会和谐稳定、人民美好生活，公益诉讼制度从法治层面为解决这些问题提供了有力支持。我们作为律师要考虑的是，面临新时代的新要求，如何更好的开展公益诉讼，将战略思想转化为生动的司法实践。

一、公益诉讼的概念

什么是公益诉讼？这个概念经过了学术用语向法定用语的转变；原告资格从直接利益关系人向间接利益关系人的转变；私人诉讼利益向社会公共利益与私人利益平衡的转变。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国首次以法律形式对公益诉讼作出明确规定。在此基础上，2013年修订的《消费者权益保护法》和2014年修订的《环境保护法》，分别对侵害众多消费者权益和环境污染损害公共利益的行为公益诉讼作出了规定。对公益诉讼的概念，目前有两种不同观点。一种观点认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。另一种观点认为指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向人民法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。根据《民事诉讼法》第五十五条关于公益诉讼制度的规定，目前司法实践中采纳的是第一种观点。

二、公益诉讼的现状及困境

（一）公益诉讼的现状

2018年，全国人民法院共审结检察机关和社会组织提起的公益诉讼案件1919件。严惩污染环境犯罪，审结相关案件2204件。审结环境资源案件25.1万件[i]。从该数据可以得知，仅以公益诉讼中非常受关注的环境资源类为例，案件发生数与提起公益案件数明显不成比例。

（二）律师参与公益诉讼存在的困境

根据“公地悲剧”理论，当每个人都有权使用公共资源而无维护义务时，公共利益处于失去权利监管状态，公共利益受到侵害将无法得到有效阻止。从该理论推理，要使公共利益得到有效维护，必然要赋予更多合适的主体维护公共利益的权利。律师作为法治社会建设不可缺少的力量，在公共利益诉讼领域不能缺席，但律师顺畅行权在实践中仍然存在诸多掣肘之处。

一是律师原告主体资格受限。普通民众对于公益这个概念是易感知、易理解且能够切身体会却又不能明晰的，因为专业度不够、认识水平受限，往往很难让其主动提出公益诉讼，而且，出于司法资源不足的考虑，也往往要避免不必要的滥诉。因此，对任何个人都赋予公益诉讼的原告资格，脱离了我国的司法实际。于是，在民事诉讼法及相关司法解释中，要求首先是有关机关和组织，并对公益诉讼的机关和组织做了明确的条件限制。为解决公益诉讼的力量不足，提出了检察院公益诉讼制度，检察院作为公益诉讼起诉人的身份，有权提出行政公益诉讼、民事公益诉讼乃至刑事附带民事公益诉讼。该制度对于改善公益诉讼的启动有积极作用，但更加挤压了社会力量作为公益诉讼的原告资格的空间。作为法治社会建设不可忽视的重要力量，代表社会力量也作为社会个体的律师不能作为原告提起公益诉讼，其专业水平和业务技能无法发挥，是公益诉讼案件迟迟不能打开局面的重要原因。

二是律师参与公益诉讼的保障力度不够。公益诉讼一般处理时间长、处理难度大、涉及范围广、法律关系复杂，律师参与公益诉讼所付出的努力与回报的价值存在严重不对等。具备原告资格的机关和组织，让其主动启动公益诉讼已属困难，如果还需要承担聘请律师代理的费用，启动公益诉讼的主动性将更加欠缺。环境公益诉讼、消费公益诉讼方面，司法解释给予了被告承担合理费用的规定，该费用亦明确了包括合理的律师费用。但是，何为“合理”？此处的自由裁量权太大，导致全国各地做法不一，律师办案得不到确定的基本保障，还可能面对承担地区差异的“风险”，极大的打消了律师参与积极性。另外，对于其他类型的公益诉讼，律师费用的制度设计没有直接规定。前述环境、消费公益诉讼，虽然规定了被告承担包括律师费用在内的合理费用，但一般是以胜诉为前提。上海交通大学硕士研究生田帅经过调研统计，律师代理提出的5起公益诉讼案件，仅一起调解结案，按照以往做法，仅1起案件能部分得到合理的律师费[ii]。如果对律师的保障停留在公益诉讼的胜败结果上，不利于提起公益诉讼的主动性，也不利于公益诉讼在我国的开展。

三是公益诉讼制度的程序法还需完善细致。公益诉讼制度从多数学者探讨的学术用语落实为法定的诉讼制度不过短短几年时间，虽然从修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》起，最高人民法院通过司法解释对公益诉讼的主体资格、诉讼范围、举证责任都予以明确，但对于作为紧贴实务的律师，有要求诉讼程序需要进一步完善的需要。如举证责任虽然规定了初步责任，但侵害公益的行为具有不特定对象性、长期隐蔽性，在事后进行取证，不仅难以固定证据，而且往往因为鉴定、检测手段有限或缺失，取证难度极大，初步责任的证明程度决定了立案的门槛。以食品安全问题为例，目前司法实践中提起公益诉讼的案件，更多是相关部门查封扣押获取了证据，检察院据此提出公益诉讼。也就是说，律师在此类公益诉讼各个阶段介入的概率几乎为零。又如根据《行政诉讼法》的规定，食品药品安全等问题引起的公益诉讼由检察院向行政机关提起检察建议或公益诉讼，诉讼原告资格并没有法定的“有关机关或组织”，但公益诉讼中法定机关或组织具有原告资格，这意味着在律师代理公益诉讼时，一旦公益诉讼涉及民事、行政等方面，需要提起行政诉讼时，会因为原告不是行政诉讼的利害关系人而无法提起行政诉讼，只能向作为公益诉讼起诉人的检察院请求其启动公益诉讼程序。

三、激励律师参与公益诉讼的思路

（一）完善立法。一方面，需要对公益诉讼的程序，包括举证规则、办案程序等进行可操作性的细化。如公益诉讼判决既判力扩张，仅按照一般案件作为生效判决认定事实的证据，公益诉讼既判力扩张的效果就打了折扣，因此需要对主体资格和客体框定、时间范围等进行界定[iii]。另一方面，更主要的是扩大具备公益诉讼原告资格的主体范围。即使为了防止滥诉，不允许个人作为公益诉讼原告，仍然可以从扩大对有关组织的认定切入。为充分发挥环境民事公益诉讼的功能，扩大具有原告资格的社会组织的范围，目前司法实践中对业务范围关联性的要求不宜过于严格，而应对此作较为宽松的解释。“公益诉讼以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。” ^[iv]具体而言，社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，与其宗旨和业务范围之间并不需要达到严格对应的程度，而是只要具有一定的联系即可[v]。2005 年中华全国律师协会成立了法律援助与公益法律事务委员会，目前律师协会多数都成立了公益诉讼事务委员会[vi]，如对有关组织做扩大解释，则完全可以具备原告资格。

（二）保证费用。要让律师参与公益诉讼免除顾虑，建立公益诉讼基金势在必行。建立基金既可以带有补偿性，也可以带有奖励性。对于参与公益诉讼取得圆满的诉讼结果与良好的社会效果的律师，可以进行奖励。对于参与公益诉讼败诉的，也应当根据律师提供代理服务的实际情况，确定一定的补偿金额。同时，对于公益诉讼被告承担的合理律师代理费，参照行政自由裁量权量化标准，也应当有明确的量化标准。

（三）组织保障。律师协会组织积极开展公益诉讼服务的相关工作，包括队伍培养、业务培训、技术支持等等。环境公益诉讼带有公益性质，协会要注重培养律师的公益精神。“以无情的目光论事，以慈悲的目光看人，使每一个法律结果的背后，都蕴含着对法律的深刻理解，对情理与法理的深情眷顾，对百姓生活方式和行为习惯的自觉尊重，以及对百姓疾苦的悲悯情怀。” ^[vii]尤其是要加大青年律师培养力度。律师参加公益法律事务，提供公益法律服务，是律师职业的当然要求，国际一流律师事务所都非常重视提供公共利益服务。在全球化的背景下，公益法律服务向国际化、专业化、网络化和多元化发展[viii]。在这样的时代背景下，青年律师要顺应世界法律服务行业的发展规律，责无旁贷、积极地投身公益法律服务。这也是公益诉讼服务与青年律师自身能力建设良性互动的内在需求。我国公益诉讼正处在探索期，存在着一些问题，面临着一些困难，这对于青年律师既是挑战，也是锻炼。面对复杂的法律关系，一次公益诉讼就能让青年律师业务能力得到全面洗礼，见识到社会各方面的法律问题，聆听不同利益主体的诉求和看法，培养全面看待问题的思维能力。同时，青年律师参与公益诉讼，也能促进其树立正确的职业价值观，塑造青年律师维护社会正义的形象。青年律师在执业中肩负更多的社会责任，更有利于青年律师成长为行业的带头人和领导者。律师协会与律师事务所通过建立科学的评价体系和保障机制，鼓励青年律师参与公益诉讼，让处于人生黄金时期的青年律师充分发挥才智和充沛精力，打造公益诉讼生动活泼的司法实践。

公益诉讼制度的建立，是围绕人民群众高度关注的环境资源、食品药品安全等国家利益和社会公共利益进行的法治创新，是解决新时期社会根本矛盾的应有之义。律师作为法制建设的重要力量，不能以“体制外”的身份将律师视为在“体系外”，在法治事业上，律师与其他法律职业一路同行。从多层面、多部门、多领域共同用力，破除律师参与公益诉讼的困境，扫清律师公益诉讼之路的障碍，将会促进公益诉讼取得更加良好的法律效果和社会效果，助力实现中华民族伟大复兴的中国梦。

[1] 梅刚：（1977年4月）男，汉族，湖南人和人（常德）律师事务所执行董事

[2] 曹磊：（1982年5月）男，汉族，湖南人和人（常德）律师事务所执行主任