县级行政体制公证机构独立法人地位状况及建议
《公证法》实施后，县级行政体制公证机构的独立法人地位是否到位？笔者对湖南省桃源县公证处2006年以来公证事业发展现状作了一次调研，其公证事业发展的现状和落实公证机构独立法人地位方面存在着不容忽视的困难和问题。这些困难和问题，反映了内地、中部省份自《公证法》颁布实施以来部分县级行政体制公证机构独立法人地位状况及公证员的执业现状。
一、 桃源县公证队伍的现状和近5年来公证事业发展状况
桃源县位于湖南省西北部，县域面积4441．22平方公里，全县人口97.6万人，其县域在湖南省县(市)中居第四位。桃源县公证处现为桃源县司法局二级行行政机构，人员编制5人，现有工作人员3人（其中1人不在编），缺员2人，其中公证员2人，辅助性人员1人。男性1人（45岁），女性1人（43岁），均为中共党员，法律本科文化，具有涉外公证员资格，能办理国内民事、经济公证和涉外、港澳台公证事务。自2006年来，全体公证人员员按照《公证法》的要求，依法办证，热心为公证当事人和当地社会经济发展提供公证服务，每年办理国内民事、经济公证和涉外、港澳台公证事项和收取公证费分别为：2006年：办证461件，收费70,000元；2007年：办证570件，收费88,000元，2008年：办证480件，收费95,000元；2009年：办证520件，收费110,000元。
二、现有公证机构内部管理机制及现状
（一）、公证机构及公证员按照公务员管理模式进行管理，公证机构没有用人自主权
1、公证机构负责人采用任命制。自建处以来，包括《公证法》施行以来，公证机构由县司法行政机关按照行政管理模式进行管理，公证机构负责人（包括主任和副主任）均由县司法行政机关按照公务员管理权限报县政法委批准后直接任命，公证处主任向县司法局局长负责。这种公证机构和公证员行政管理模式，不存在也不可能允许公证员推选公证机构负责人。
2、公证专项编制被长期占用。1998年，公证处机构定编5人，为桃源县司法局二级机构，按照公务员管理模式进行管理。后随着公证机构改革的呼声越来越多，原有的老一代公证员调离公证岗位2人， 2000年退休2人，自2000年至2008年底该处没有新调进一名工作人员，只有2位公证员在岗，刚好达到《公证法》规定的设立公证机构的法定人数。原有的公证专项人员编制5人中，公证机构使用2名，县司法局机关占用3名。公证机构近10年来，即自2000年至2009年以来仅临时安排不占编人员为1名，由县司法局安排在公证处从事内勤工作。
（二）、公证机构及公证员按照公务员管理模式进行管理，公证机构没有经营自主权
由于公证机构及公证员按照按照公务员管理模式进行管理，因此，县公证处与县司法局其他股室一样，只能是县司法局的下属职能部门，没有独立财务和经费自主权。
1、公证费由县司法局统一收费。公证费被视为县财政预算外资金严格由县司法局局和县财政按照收支两条线的原则处理，一般冲抵财政拨款转化为司法行政经费使用，公证机构收费职能由县司法局行使。
2、公证收费与公证员经济待遇不挂钩。公证机构工作人员的经济待遇，包括工资发放、效益工资和奖金均与县司法局机关其他股室工作人员一样，按照本人公务员身份行政职位和级别享受，公证员办证多少、收费多少与其经济待遇无关，干多干少一个样。
3、公证机构没有经费支出自主权。公证机构的办公费用、业务招待费用及其他经费支配的权限、支出的项目、金额多少均与县司法局机关其他股室一样均由局务会研究后由局党组决定，公证机构经费没有独立核算。
（三）、公证机构及公证员按照公务员管理模式进行管理，公证机构没有没有自有资产和资产的自主权
如上所述，县公证处现为县司法局二级机构，其使用资产，包括办公用房、办公设备等固定资产均由县司法局安排使用，公证机构资产均属国有资产，没有自有资产；公证收费全额上缴财政，没有自有资金。
三、落实行政体制公证机构独立法人地位的困难及主要问题
（一）、落实行政体制县级公证机构的独立法人地位没有法律依据。
1、行政体制下公证机构的从属地位没有改变。按照《公证法》的要求，公证机构是依法设立，不以营利为目地，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构。但自《公证法》实施后，县级公证机构依然按行政体制运作，为桃源县司法局二级行政机构，与《公证法》实施前的机构名称、编制、公证人员身份一样，没有用人自主权、经营自主权和自有资产，仅是名称前加了“湖南省”三个字而已，其他从属地位均没有改变，不能依法独立行使公证职能，成为承担民事责任的主体。
2、县级公证机构和县司法局是领导与被领导的关系，而不是监督、指导关系。按照《公证法》的规定，司法行政部门依法对公证机构、公证员进行监督、指导，但现有公证机构的行政性质和公证员的国家公务员属性决定了县级公证机构及公证员必须遵循“下级服从上级，个人服从组织”的原则，遵守《公务员法》的相关规定，公证处主任向县司法局局长负责而不是向公证机构和公证员负责。
3、县级公证机构在整个县级政府机构财政管理序列中没有独立性。从县级政府序列机构管理中，公证处从属于县司法局职能，是为二级行政机构；从县级财政经费管理序列中，县级公证机构不属于一级拨款部门，同样从属于县司法局财务管理，不可能存在独立的帐户，其公证收费属于政府财政预算外收入，必须全额上缴财政。因此公证机构在财务管理上的独立法人地位没有现实存在的可能。
（二）、行政体制下县公证机构存在的主要问题。
1、公证机构进人难。现在的县公证处属县司法局二级行政机构，人员编制和管理属公务员系列。要进入公证处工作，当一名公证员，在现有体制下至少要过两关，一是要过编制关，即公证机构编制必须有空缺；二是要通过招考关，即国家司法考试关和公务员考试关。在机构编制被占用以及和其他法律部门相比较，如检察、法院、律师及其他行政机关相比，公证的政治地位、法律地位和经济待遇的不足造成公证机构进人难，难进人。
2、开拓公证业务经费困难。要发展公证事业，坐堂办证等不来，要完成主管部门下达的公证收费任务，不主动开拓完不成。为此，公证机构和公证员就要开拓公证业务，也就必然要走出办公室，走向社会生活各方面，去宣传公证，去和金融、房地产及有关部门和机构接触、联系、协商以求得他们的理解和支持，这就是“公关”的过程。在现有的经费管理体制下，在县级司法行政经费普遍不足，而公证收费又需弥补司法行政拨款不足的大环境下，在公证机构没有独立经费的情况下，争取公证业务经费显然是不可能实现的。
3、落实公证机构独立法人地位，必然涉及公证机构改制，造成公证机构队伍人心不稳。现有从事公证工作近25年的2名在岗公证员在面对机构定位，工资、福利待遇以及对将来公证发展的不确定性时，他们的选择是唯一的也是确定的，即当公务员而不当公证员。在现有体制下，必然出现公证处无人而达不到《公证法》规定的设立公证机构的法定人数的要求被依法撤消的状况。
三、落实行政体制县级公证机构的独立法人地位的建议
针对上述问题，要落实行政体制县级公证机构的独立法人地位，笔者建议可以从如下几个方面加以解决：
1、明确县公证机构定位，确立“事业”属性。就现有县公证机构而言，权利和义务方面是矛盾的，即公证机构体制是行政机构，可收费许可却界定为是社会服务类；公证机构属县司法局二级行政机构，可却要独立承担民事赔偿责任而不是国家赔偿；公证员属县司法局公务员，但公证行为却不属于公务员的职务行为等等，这都是机构定位不准，公证人员属性不当所造成的弊端。因此，将县公证机构改制成为全额拨款、差额拨款或自收自支的事业性质的公证机构，依据国家有关政策依法纳税，依法独立行使公证职能，独立承担民事责任，是县级行政性质公证机构落实公证机构独立法人地位的正确定位。
2、在明确公证机构 “事业”属性的前提下，公证员自主选择身份属性。在职公证员自主选择是当公务员还是当公证员，即不愿意改变公务员身份的在职人员由县司法局另外安排工作；愿意继续从事公证工作的依据国家有关政策改变身份，由公证机构实行聘任。在当前现有公证员资格人数不足的情况下，设立2年过渡期，安排现有公证员在公证机构工作，不改变其公务员身份。在过渡期内，从社会上通过国家司法考试资格的人员中招考事业机构性质公证员，经过培训后授予公证员资格，以便待过渡期满后全面实行公证员聘任制。
3、县公证机构实行全员聘任制和主任负责制。全面实行公证员聘任制，其公证机构负责人由全体公证人员推选产生，向公证机构和公证员负责。在公证内部管理上以处务会议形式自主决定在经济待遇上实行政策性倾斜，落实公证员办证奖惩制度，将公证员的经济收入与办证质量和办证数量挂钩，鼓励公证员办好证、多办证，这样，有助于提高公证员的主观能动性和工作积极性，有利于吸引人才进入公证队伍促进公证事业的发展。
二O一O年六月十五日
