郭延强 湖南沅澧律师事务所律师

一、概念的基石：刑法中“人”的拟制与规制

（一）犯罪主体的一般理论：刑事责任能力与特殊身份

犯罪主体理论是刑法大厦的重要基石，其中刑事责任能力与特殊身份是关键要素。特殊身份是指行为人在身份上的特殊资格或状况，如国家工作人员、国家机关工作人员等，它对定罪量刑有重要影响，不同身份的人在实施相同行为时，可能构成不同的犯罪，承担不同的刑罚。在刑法的适用中，准确判断行为人的特殊身份，是确保罪刑相适应原则得以贯彻的关键。

（二）身份犯的刑法意义

身份犯在刑法中具有不可忽视的重要意义，其核心在于定罪身份与量刑身份的不同作用。

定罪身份是区分罪与非罪、此罪与彼罪的关键。例如贪污罪与职务侵占罪，两者主体不同，贪污罪的主体是国家工作人员和受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，而职务侵占罪的主体则是公司、企业或者其他单位的人员。正是基于主体身份的不同，导致了两者在犯罪构成上的本质区别，进而决定了行为性质的不同。

量刑身份则直接影响刑罚的轻重。如国家工作人员利用职务之便实施的犯罪，相较于普通公民实施的相同犯罪，可能因其特殊身份而受到更严厉的处罚。这是基于国家工作人员身份的特殊性，其犯罪行为对社会秩序和公共利益的损害更大，刑法通过加重处罚来体现对此类犯罪的严厉打击。

（三）“国家工作人员”与“国家机关工作人员”的谱系关系

从从属关系上看，国家机关工作人员是国家工作人员的一种特殊类型。国家工作人员的范围更广，包括国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员等。而国家机关工作人员仅指国家机关中从事公务的人员，是国家工作人员这一大概念下的一个子集。

在犯罪构成中，两者的角色也有所不同。国家机关工作人员主要对应贪污贿赂犯罪，如贪污罪、受贿罪等，其利用的是在国家机关中从事公务的职务便利。而国家工作人员除了贪污贿赂犯罪外，还可能涉及渎职罪等其他类型的犯罪。这种谱系关系的明确，有助于在司法实践中准确界定行为人的身份，进而正确适用刑法。

（四）“从事公务”的法理辨析

“从事公务”是界定国家工作人员和国家机关工作人员的关键要素，其法理内涵丰富。

公务具有国家性、管理性和职权性。国家性体现在公务是代表国家进行的，与国家权力紧密相连；管理性是指公务是对国家事务、社会公共事务的管理活动，具有组织、领导、监督等管理性质；职权性则表明公务是基于法律规定或授权而进行的，行为人具有相应的职权。

在司法认定中，“管理性”活动的判断需结合具体案情和“两高”指导性案例。如在某些案例中，虽然行为人从事的是具体事务性工作，但如果该工作具有对公共事务的管理性质，且是基于职权进行的，就可认定为从事公务。反之，如果仅是单纯的劳务或技术性工作，则不能认定为从事公务。

二、规范的迷宫：法律、立法解释与司法解释的多维透视

（一）宪法与组织法基础

我国宪法规定了国家机构的组织体系，包括全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院等。这些机构各司其职，职权明确。

宪法序言明确指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党通过政治领导、思想领导和组织领导等方式，实现对国家和社会的领导。在国家机关中，党的领导主要体现在各级党组织对国家机关工作的指导和支持，以及通过推荐干部等方式参与国家事务的管理。

（二）刑法条文的演变（1979年刑法 vs 1997年刑法）

1979年刑法中，贪污贿赂犯罪的主体主要采用“国家工作人员”的一元主体概念。这一规定相对较为宽泛，将各类在国家机关、国有单位等从事公务的人员都纳入其中，以打击贪污贿赂等犯罪行为。

1997年刑法对这一规定进行了重大调整，形成了“国家机关工作人员”与“国家工作人员”的二元主体结构。在贪污贿赂犯罪中，明确区分了国家机关工作人员和其他国家工作人员的主体身份。如贪污罪的主体包括国家机关工作人员，以及受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员等。这种调整，使得主体范围更加清晰和明确，有利于司法实践中对不同身份人员犯罪行为的准确界定和处罚。

（三）立法解释的演进

全国人大常委会2000年关于刑法第九十三条第二款的解释指出，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。这一解释为基层治理中的腐败问题提供了法律依据，明确了村基层组织人员在特定情形下的身份认定，有助于打击农村地区的职务犯罪，保护农民利益和农村社会稳定。

2002年12月28日全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体的解释，进一步丰富了国家工作人员的范围界定。解释明确了“受委托管理、经营国有财产的人员”的范围，同时对“授权组织”和“受委托组织”进行了界定。

但截至此时，法律规定均未直接涵盖党组织机关，原因可能在于党组织机关主要负责党的路线、方针、政策的制定和执行，其职能与国家机关的行政管理职能存在一定差异。虽然党组织机关在国家政治生活中具有重要地位，但其工作人员的职责性质与刑法中规定的渎职罪主体要求不完全相符。刑法第九章渎职罪的主体主要是国家机关工作人员，而党组织机关工作人员的行为更多地受到党内法规的约束。

（四）规范的冲突与重塑：从“身份拟制”到“公权力实质”

2002年6月4-6日召开全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会，2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（法发[2003]167号）（以下简称《座谈会纪要》）在司法实践中具有重要影响力。它对经济犯罪案件中的诸多问题进行了明确和细化，如国家工作人员身份的认定、贪污罪与职务侵占罪的区分等，第一次明确了在乡(镇)以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。这些规定为各级法院审理经济犯罪案件提供了统一的裁判标准，有助于确保司法公正和裁判的统一性。虽然纪要本身并非严格意义上的法律，但其基于对刑法条文的理解和适用，结合司法实践中的具体情况，对相关法律问题进行了阐释，在一定程度上具有“造法”的功能，对司法实践具有指导意义。

最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字[2006]2号）明确在乡(镇)以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员视为国家机关工作人员。但该立案标准的性质是否属于司法解释仍有争议，其效力主要体现在对检察机关在立案侦查阶段的工作进行规范和指导，为检察机关决定是否立案提供了依据，它有助于确保检察机关依法行使职权，防止立案的随意性和不公正性。但能否对人民法院的审判活动具有约束力尚有争议。

（五）监察法关于“公职人员”的界定

监察委员会成立后，对国家工作人员和国家机关工作人员的主体认定标准产生了一定影响。2018年制定及2024年修订的《监察法》第15条明确“公职人员”涵盖六大类：（1）公务员（包括中国共产党机关的公务员，指在党的各级机关中依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员）；（2）参公管理的人员；（3）国有企业管理人员；（4）公办单位中从事管理的人员；（5）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（6）其他依法履行公职的人员。可见，监察法的“公职人员”是更广义的概念，已覆盖所有行使公权力的主体（包括党组织机关人员）。这一范围与刑法中“国家工作人员”“国家机关工作人员”存在交叉但不等同：

国家机关工作人员（刑法第93条第1款）：对应监察法中的“公务员”及“参公管理人员”，即严格限定在国家机关中从事公务的人员（如人大、政府、法院等）。  

国家工作人员（刑法第93条第2款）：除国家机关工作人员外，还包括国有公司、企业等单位中从事公务的人员，以及受委派到非国有单位从事公务的人员，对应监察法中的“国有企业管理人员”“公办单位中从事管理的人员”等。  

其他依法履行公职的人员（监察法第15条第6项）：对应刑法中“其他依照法律从事公务的人员”（如村基层组织人员协助政府行政管理工作时的身份），覆盖党组织机关中“从事公务”但未纳入前两类的人员（如乡镇党委在疫情防控中统筹调配公共资源的临时职责）。

之所以监察法关于“公职人员”的范围界定与前述立法或司法解释不同，其中一个原因是监察法在规范对公职人员法犯罪行为的调查外，还规范了对公职人员违纪行为的调查和处理。

（六）时间逻辑与规范位阶的冲突：从立法解释缺位到司法“造法”的路径依赖

在探讨“乡镇以上党委机关人员是否属于国家机关工作人员”这一问题时，时间线的梳理至关重要。它不仅揭示了制度演进的脉络，更暴露出司法实践与立法权能之间的张力，以及“视为”条款得以存续的现实逻辑。

2002年6月4日至6日，最高人民法院召开全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会，会议就包括渎职罪主体在内的多项争议问题形成倾向性意见。会后，相关纪要文件于2003年11月13日正式印发。值得注意的是，该《座谈会纪要》虽非正式司法解释，但在全国法院系统具有极强的指导效力，尤其在缺乏明确法律依据的情况下，常被作为裁判说理的重要依据。

然而，就在该会议召开之后、纪要出台之前的关键节点——2002年12月28日，全国人大常委会颁布了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》。这一立法解释具有最高法律效力，是对刑法条文的权威补充。但其内容明确限定于三类主体：

在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；

在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；

虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。

值得注意的是：该立法解释并未将“中国共产党机关、人民政协机关等非国家权力机关序列的组织中从事公务的人员”纳入“国家机关工作人员”范畴。这一“沉默”具有极强的法理意义——立法机关在有能力且有必要作出明确规定的情况下，选择了不扩展主体范围。这表明，立法者有意维持国家机关工作人员的法定边界，避免将政党系统人员直接纳入刑事司法体系中的国家机关框架。

这一立法动态与最高院《座谈会纪要》的立场形成了鲜明对比。如果《座谈会纪要》中“将乡镇以上党委机关中从事公务的人员视为国家机关工作人员”的结论具备充分的法理正当性与立法基础，那么在2002年底全国人大常委会出台立法解释时，理应将其吸收、确认并上升为具有普遍约束力的法律规范。毕竟，立法解释的目的正是为了解决司法实践中长期存在争议、亟待统一的问题。而党组织机关人员身份问题在当时已属热点，若真有共识，断无遗漏之理。

那么，在《监察法》实施之后，刑事司法是否无需再通过“视为”条款将党组织机关人员强行纳入“国家机关工作人员”范畴？是否可以直接依据监察法确认的“公权力行使”事实，结合刑法具体罪名（如滥用职权罪、玩忽职守罪的普通主体条款）追究相关“公职人员”的刑事责任呢？严格来讲，刑事司法的实体法依据是《刑法》而不是《监察法》，《监察法》是一部程序法，主要规范的是监察机关（监委）如何对公职人员进行监督、调查和处置的过程，是人民法院审理职务犯罪案件的入口和基础，但人民法院最终仍然是依据《刑法》“定罪量刑”。《监察法》中的“公职人员”并不能取代刑法中的“国家机关工作人员”和“国家工作人员”。

三、争议的焦点：中国共产党机关人员的身份认定困局

（一）理论上的冲突：政治逻辑与法律逻辑的张力

在政治逻辑层面，中国共产党作为领导核心，其决策在很大程度上等同于国家决策。在这种逻辑下，党组织机关人员被视为国家工作人员似乎顺理成章，他们的行为和决策关乎国家的整体利益和公共利益。

然而从法律逻辑来看，在党组织与同级政府的关系中，党组织侧重于党务工作、重大决策研究和方针制定，通过政治、思想和组织领导确保方向正确；政府则专注于行政管理，具体实施党委的决策和国家法律法规。党组织通过支持人大、政协等组织依法独立开展工作，确保政策落实，同时政府通过行政手段保障党的路线方针政策贯彻实施。两者在主体、内容、程序等方面都有所不同，不能简单地将党的活动等同于国家行政管理活动，也不能因此将党组织机关人员一概认定为国家工作人员。这一理论上的冲突，给中国共产党机关人员的身份认定带来了难题，需要在政治与法律之间找到平衡点。

（二）“视为”条款的法理困境与司法适用风险

从规范位阶与立法逻辑来看，最高院《座谈会纪要》的立场实际上走在了立法前面，构成了一种“司法先行”的事实状态。“视为”条款并非基于法律授权的“解释”，而更接近于一种“创设性适用”。这种做法虽有现实必要性考量（如配合反腐败斗争形势），但在法理上存在显著瑕疵：

其一，违背“法律保留”原则。国家机关工作人员的界定涉及公民基本权利与刑罚适用范围，属于“法律保留”事项，应由立法机关通过法律或立法解释予以明确。司法机关以指导性文件形式扩大主体范围，实质上行使了部分立法权。

其二，形成“以纪代法”的风险。当法院普遍将《座谈会纪要》作为裁判依据时，一个非正式的内部文件便具备了“准司法解释”的功能，削弱了立法解释的权威性与刑法的安定性。

其三，司法机关内部的“法出多门”现象进一步加剧了混乱。最高法《座谈会纪要》（2003年）与最高检《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（2006年）对“党委机关人员是否属于渎职罪主体”的认定存在时间差与标准差异：前者通过“视为”扩大解释，后者则直接列举“乡（镇）以上中国共产党机关中从事公务的人员”为渎职罪主体。

无论最高院《座谈会纪要》的逻辑动因如何，必须指出，治理的有效性不能替代法律的正当性。以现实必要性为由突破法定边界，短期或可实现个案正义，长期则可能侵蚀法治根基。尤其在监察体制改革完成后，所有行使公权力的公职人员均已纳入监察范围，刑事责任的认定更应回归刑法本身，坚持“罪刑法定”底线。

（三）结论性建议：回归“公权力行使”的认定标准

为实现法治统一与人权保障的平衡，应推动以下路径：

1.立法层面：由全国人大常委会对刑法第九章主体作出新的立法解释，明确“行使国家公权力的公职人员”为渎职罪适格主体，实现与监察法的有效衔接；

2.司法层面：在新解释出台前，法院应谨慎援引《座谈会纪要》作为定罪依据；

3.理论层面：推动构建以“公权力行使”为核心的身份认定标准，取代以“单位性质”为标签的传统模式。

唯有如此，方能在坚持党的领导的前提下，真正实现依规治党与依法治国的有机统一，也使刑事法网既严密又不失其谦抑与理性之光。

四、核心议题：党组织书记身份的法理拆解与实务认定

（一）党组织书记的双重角色模型与身份认定困境

党组织书记作为党组织的关键领导者，承担着多重角色与职责。从党内领导层面看，党组织书记负责党的建设，这是其核心任务之一。需组织党员开展理论学习，提升党员的思想政治素养，确保党的理论方针在基层得到有效贯彻。通过加强党组织建设，完善组织架构，严格党员发展程序，增强党组织的凝聚力和战斗力。党组织书记还负责干部管理工作，按照党的干部选拔任用标准，考察、培养和推荐优秀干部，为党的事业输送人才。

在行政首长角色上，如兼任镇长、局长等职务，党组织书记要负责具体行政事务的决策与执行。以乡镇党委书记为例，要根据上级政策和本地实际，制定本乡镇的经济发展规划，推动农业现代化、乡村振兴等战略实施。在社会管理方面，负责维护社会稳定，处理群众矛盾，保障公共安全。在公共服务领域，组织开展基础设施建设、公共服务供给等工作，提升群众的生活水平。作为行政首长，党委书记需协调各方资源，确保各项行政事务有序推进，实现党的意志与政府工作的有效衔接。

那么何时“党务”转化为“公务”呢？这主要看行为的内容和性质。当党组织机关人员的行为涉及对国家事务、社会公共事务的管理，具有职权性和管理性时，就转化为公务。例如乡镇党委在制定本地区的经济发展规划时，这一行为虽然属于党务活动，但其内容是对本地区公共事务的管理，具有公务的性质。又如党组织在推荐干部到国家机关或国有企事业单位任职时，这一行为也具有公务性质，因为它关系到公共权力的行使和公共资源的分配。而单纯的党内理论学习、组织生活等活动，则属于纯粹的党务活动。

（二）“党务”转化为“公务”的认定标准：三步检验法

“党务”向“公务”转化的认定需同时满足以下三项可操作标准：

1.职权来源的法定性：行为须基于法律、法规授权或国家机关委托。例如，乡镇党委根据《乡村振兴促进法》第10条的规定，牵头制定本地区乡村振兴规划，属于“公共事务管理”；但若仅为贯彻党内文件（如《关于加强基层党组织建设的意见》）开展的党员学习活动，则属纯党务。  

2.行为内容的公共性：行为须指向国家事务或社会公共事务，而非党组织内部事务。例如，党组织推荐干部到国家机关任职（涉及公共权力分配）、审批使用财政专项扶贫资金（涉及公共资源调配），均属于公共事务；而党内民主生活会、党员纪律处分等，仅涉及党组织内部管理，不转化为公务。  

3.后果影响的外部性：行为须对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。例如，党组织决定关闭污染企业（直接影响企业经营权益）、调整征地补偿标准（直接影响村民财产权），属于具有外部影响的公务；而党组织内部议事规则制定（仅约束党员），则不产生外部效力。  

上述标准可通过“三步检验法”在个案中应用：第一步查职权来源（是否有法律/委托）；第二步析行为内容（是否涉及公共事务）；第三步评后果影响（是否影响外部主体）。只有三者同时满足，方可认定“党务”转化为“公务”，相关人员可被评价为“国家工作人员”（而非“国家机关工作人员”）。

（三）基于双重角色的实务认定路径

“单纯书记”与“兼职书记”在身份认定上存在明显差异。以某村党支部书记为例，作为“单纯书记”，其主要职责在于党务工作，如组织党员学习、开展党组织活动等。在征地补偿款问题上，若其利用在村委会协助政府从事行政管理工作的职务便利，挪用、侵占补偿款，则可依据全国人大常委会立法解释，以国家工作人员论，构成贪污罪等。

而某局局长兼党组书记作为“兼职书记”，则兼具行政与党务双重职责。在滥用职权案件中，需仔细分析其行为是基于行政职权还是党务职权。若其利用局长职务上的便利，滥用行政权力为他人谋取利益，则应认定为国家机关工作人员，构成滥用职权罪等；若其行为是基于党务职权，且该党务行为具有对公共事务的管理性质，也可认定为国家工作人员。这种区分有助于准确界定行为人的身份和责任，确保刑法适用得当。

在司法实践中，对于“单纯书记”和“兼职书记”的认定，要结合具体案情，分析行为人的职权来源、行为性质以及是否代表国家行使公权力。对于“单纯书记”，要重点考察其是否从事了协助政府从事行政管理工作；对于“兼职书记”，要区分其行为是行政职权还是党务职权的行使，以此来确定其是否属于国家工作人员或国家机关工作人员。